安徽省税务学会课题组

      推动跨越式发展，实现奋力崛起，是贯穿安徽“十一五”乃至今后若干年经济社会发展的主基调，而推动安徽跨越式发展的核心是经济的又好又快发展。改革开放30年来，我国沿海和东部地区经济的快速发展轨迹中，有一条很重要的经验就是在实践中探索出一条适合本地区经济发展的既不违反国家税法又能遵循经济发展规律的“双赢”税收政策，这给我们今天探寻助推安徽跨越式发展，促进经济早日腾飞的对策以很好的启示。实际上，在特定的历史阶段，政府的税收政策取向已经成为经济发展的一个风向标，甚至左右着地方经济发展的步伐。也是从这个意义上，在我省经济跨越式发展的进程中，政府的税收政策取向对经济发展的影响是一个值得探讨的课题。
       一、税收政策取向与经济发展的关系
       (一)税收政策的“有形之手”和“无形之手”  一国或一个地区的经济增长与税收存在着密切的关联。税收来源于经济，但也影响着经济。当政府的税收政策与当地的经济发展相适应时，就会促进经济发展，税收收入规模就会从经济发展的增量中得到扩大；反之，当政府的税收政策与当地的经济发展不相适应时，就会延缓甚至阻碍经济发展，税收也会因经济规模的萎缩而相应减少。在我国，税权高度集中于中央政府，税种的立、存、废和税收政策的解释权也基本上统归于中央政府，这一局面没有因1994年中央与地方分税制财政体制改革而有所削弱，省级地方政府享有很少的税权。税法是刚性的，但税收政策却是弹性的。我们对沿海和东部发达地区的经济发展轨迹稍加研究会发现，尽管国家近些年来在税收政策上给予其许多的优惠，这些地方的企业也确实利用政府的优惠税收政策得到了发展和壮大，地方政府也因此而有了丰厚的税收，获得“双赢”，然而，这仅仅是有形的“税收政策”，是政府“有形的手”推动了经济的发展。而更重要的是，地方政府在推动经济发展的那只“无形的手”——“税收的软政策”(亦即“隐性税收政策”)，恰恰是这只“无形之手”在推动地方经济发展中所起到的作用更为巨大，发挥了“乘数效应”。从我国税收与经济发展关系的角度而言，影响经济发展的除了税种、税率等税收法律法规和可预期的税收政策规定外，还有一个重要的因素，就是地方政府对执行税收政策的取向。毋庸讳言，政府出于关心地方经济发展和利益的考虑，在特定时期内，可以技术性和策略性地采取“减缓免征税”、“减税让利”、“以财养税”、“先征后返” 等政策性手段，目的就是为企业创造最大的利润空间，为企业发展快速积聚原始积累，使企业特别是为数众多的中小企业不仅能在市场竞争中“活下来”，而且促使其尽快“长大”。表面上看，政府的即期税收收入减少了，但从长远看，这是地方政府在用心良苦地涵养和培植税源，是在保护和促进地方经济发展。
        (二)税收优惠政策是一种“稀缺资源”  经济决定税收，经济规模和总量决定着税收规模和总量，也影响着政府的税收政策。就政府而言，税收是其调节经济的一个重要杠杆，是其履行行政职能和提供公共服务的重要财力基础，税收规模的大小直接决定政府履行职能的强弱。然而，税收又是一把“双刃剑”。对纳税人而言，税收是一种负担，是必需支付的一种必要成本。在其他条件一定时，政府的税收政策因素是影响企业评价一方经济发展环境的一项重要指标。在他们看来，好的税收政策应该是透明的，是稳定连续并可预期的，且税收负担是合理并可以承受的。改革开放三十年来，我国沿海和东部地区享受着国家各种税收优惠政策，对经济发展起到了非常重要的作用，这种税收政策上的比较优势，吸引了许多企业选择在这些地方进行创业、投资和扩大再生产。这些税收优惠政策是一种“稀缺资源”，是包括安徽在内的许多内陆省份所不具有的或较少享受的。而相伴着这种“稀缺资源”的，是发达省份能更早地、有更多的财力来支持本地区的经济发展，让企业能享受到更多的国家税收政策之外的“优惠政策”。不可否认的是，与经济发达的省份相比，包括安徽在内的中西部地区的经济发展成本相对更高，企业的负担相对更重，新办企业的创业成本相对更昂贵，其中，相对过重的税收负担显然是一个重要的因素。
        (三)税负与经济增长相关性的拉弗曲线解释。衡量税收负担可以由多个指标加以考察，其中，税收政策是影响税收负担的一个重要指标，也是影响经济增长的一个重要的内生因素。无论是成熟的市场经济国家，还是新生的市场经济国家，一国政府实施何种税收政策，都直接或间接地影响着经济发展。国外的税收理论专家对一国经济增长与税负之间的依存关系做过许多的实证研究，认为经济增长与税负之间存在一个最优模式。前世界银行工业部顾问基恩·马斯顿对此做过广泛的研究，并最后得出结论：低税负国家的经济增长速度要明显高于高税负国家。按非加权平均计算，10个低税负国GDP年增长率为7.3％，10个高税负国家GDP年增长率为1.6％，其中有2个国家是负数。通过回归分析得出税收与经济增长变量之间的关系为：税收占国内生产总值的比重，每增加1个百分点，经济增长率就下降0.36个百分点。换言之，经济增长与税负之间存在着负相关。高税收负担是以牺牲经济增长为代价的，而对低收入国家来说，提高宏观税率对经济增长的影响则更为明显。对此，经济学上的供给学派的拉弗曲线做了经典的解释见表1。
　　拉弗曲线是描绘政府收入与税率关系的曲线，随着税率提高，政府获得的税收收入越多；但当税率超过一定的限度时，企业的经营成本提高，投资减少，收入减少，税收负担开始损害经济与税源，造成政府赖以征税的税源开始萎缩，政府税收收入的总规模随着税率的提升反而减少。从理论上说，拉弗曲线存在着一个最优税率，使得政府在取得税收收入最大化的同时，又不损害经济的正常发展。但拉弗曲线确定的最优税率实际上是社会经济宏观税负的临界值。
　　拉弗曲线告诉我们，当税率的提高超过临界值(此时，政府的收入规模达到最大值，税率为最优)时，其政府收入都能在临界值的右侧有某一较低的税率与其相对应，亦即当税率的提高超过最优税率时，政府的收入是随着税率的提高而单调减少的；反之，政府的收入在税率提高没有超过临界值时是单调上升的。当然，拉弗曲线描述的最优税率是静态经济环境中的宏观税负最优点，而实际上，经济发展是一个动态的连续过程，随着经济要素的不断变化，国家税收政策的调整，以及地方政府对执行国家税收政策的取向等等，都在很大程度上影响着最优税率的设计，亦即这种最优税率也是不断调整和变化的。在国家的税收政策设计中，税负是很难达到拉弗曲线所描述的最优税负，而合理的税负应该处于接近但低于最优税率的区域。
　　 (四)政府执行税收政策的偏好对税源的影响  按照税收法定原则，在法定征税范围之内的人和物，依法都是可税的，即都具有可税性，但由于存在着诸多的政策性考虑，特别是经济效率、社会公平、政治稳定等方面的考虑，国家在具体征税时，又往往牺牲一部分税收利益，让利于其他主体，这就是以税收为杠杆实现政策偏好。在一定时期内，当税率一定时，影响政府税收规模的大小取决于两个因素：一个是税源即政府据以征税的税基的大小；一个是政府执行税收政策的取向，即地方政府执行国家的税收政策是偏紧的抑或是偏松的。(事实上，这两个因素是互为因果的。在经济发展初期，一地的税源多寡与当地政府施行何种的税收政策存在着密切的关系。这与外资企业主要看重的不是给予多少税收优惠，而是当地经济发展环境显然不同，这一点恰恰与内资企业形成鲜明对照。)通过研究和比较经济发达地区和经济欠发达地区，我们发现一个有趣的现象，即凡是税基宽、税源充沛的地方，一般地，地方政府执行国家的税收政策往往趋于偏松，这也多是经济发达地区的共同现象；而凡是税基窄、税源紧张的地方，一般地，地方政府执行国家的税收政策往往趋于偏紧，这多是经济欠发达地区的共同现象。进一步研究我们又发现，执行偏松的国家税收政策的地方，其地方税收入的总规模不仅没有减少，反而由于经济繁荣和充沛的税源而稳步扩大，这又反过来促进了企业的发展，税源的进一步扩大；而执行偏紧的税收政策的地方，其地方税收入的总规模虽也有增长但增长有限，同时偏紧的税收政策影响了市场主体的投资收益预期，进而影响着本地居民的创业信心、外来投资者的投资选择和企业再投资扩大生产的偏好，反而又一定程度上限制了税源的扩大。
　　 事实上，虽然国家的税法和税收政策在全国是统一的，但由于经济基础、资源禀赋、文化传统等等的不同，各省市地方政府在实际执行时还是有很大差异的。
　 　二、安徽经济增长与税源构成的相关性分析
　　 (一)我省经济增长与税收相关性分析 为便于对安徽的税收负担有个较为直观了解，我们用宏观税负这个指标与全国、经济发达的省份及同处中部地区省份进行对比。（见表2全国及部分省市2005—2007年GDP和宏观税负对比表。数据来源：《中国统计年鉴》(2005—2007年度)；《中国税收月度快报》(2005—2007年度)，国家税务总局计划统计司。注：1、为使税收增长有可比性，GDP增长均按现价；2、税收总量中不含社保费收入，且已剔除耕地占用税、契税、印花税和海关代征的税收；3、宏观税负指标采用小口径统计，即税收总额和GDP之比。）
　　分析表2发现：(1)经济发达省份的宏观税负较高(山东省除外)，相比而言，包括安徽在内的经济欠发达省份的宏观税负总体上是比较低的；(2)安徽省2005年—2007年连续三年的宏观税负不仅比江西、湖南等中部省份高，也比山东的负担高出不少。安徽的宏观税负，2005年分别比江西、湖南、山东高1.74、0.57、1．82个百分点，2006年高1.76、0.99、2.01个百分点，2007年则高出1.31、1.36和2.27个百分点。(3)无论是经济发达省份还是欠发达省份，近年来宏观税负总体是呈上升趋势的。经济发达省份的宏观税负高于欠发达省份，与我们前述的结论似乎是矛盾的，其实不然，这里的差异主要在于：一是经济总量和规模决定了税基的不同，从而决定了经济发达地区的宏观税负的绝对值虽高但相对值却较低。一般地，在经济总量和规模处于持续增长的时候，宏观税负率呈现持续上升趋势，且发达地区的税负增长要快于经济欠发达地区的税负增长。发达省份的经济总量和规模远远大于经济欠发达省份，因此发达地区的税基宽，税源相对充足；而欠发达省份的税基窄，税源相对紧张。二是虽然宏观税收负担随GDP总量的扩大而逐步提高，但相对其GDP在全国所占的比重而言，发达地区的宏观税负实际上不是偏高而是偏低的。以2007年为例，表2样本中各省的GDP占全国的比重和税收收入占全国的比重之差为3.23、2.23、5.65、1.56、1.27、1.09、1.83。换言之，发达省份如山东为5.65，说明其宏观税负水平最轻；广东、浙江、湖南次之；而安徽是除江西之外，占比之差最小，仅为1.27，这表明安徽的宏观税负水平相对是偏高的。当然，宏观税负不是越低越好。税收是政府履行行政职能的财力基础，支撑着政府对民生基础设施的投资、各种必要的补贴等等，同时，为消除市场经济带来的波动，政府也有必要通过税收来调节和保证经济社会的发展。从这个意义上说，我省目前的宏观税负究竟是偏高还是偏低，主要还是取决于我省现阶段的经济社会发展水平。一个基本的判断标准是：最优的税负应是促进经济增长最快的税负，而不应该是使税收收入最大化时的税负。
　　 (二)我省三次产业结构与税源分析  产业结构影响税源结构。不同的经济结构和产业结构决定税基的大小和税源的宽窄，进而决定税收的收入规模和增长的潜力。换言之，即使GDP总量大致相同，但由于各地的产业结构、行业结构的差异，造成的资源消耗不同，经济发展所带来的税收贡献也显著不同，其未来税收增长的潜力也不同。产业结构的层级越高，其资源消耗越少，形成的税收总量也更多，税收增长的潜力也更大。
　　安徽在提出经济跨越式发展后，工业在全省的GDP中扮演着特殊重要的角色，没有工业的跨越式发展就不可能有经济的跨越式发展，因此，工业化是经济现代化的必经之路，“工业强省”是安徽经济跨越式发展不可逾越的阶段。结合我省三次产业结构的构成，进一步分析表明，三次产业对利润和税收的贡献是不一样的，其中，以工业为主导的第二产业和以服务业为主导的第三产业对利润和税收的贡献最多，而工业的发展不仅为税收提供了丰沛的税源，也为第三产业的充分发展提供了空间。见表3、表4和表5。
　　根据表3、表4和表5分析发现：(1)与浙江等发达地区相比，我省第一产业结构的比例显著偏高，占比高达 16.5，一产比重最大的农业主导型的县市2007年达到14个；二产比重最大的工业主导型的县市仅为34个，而提供重要税源的第二产业占比仅为44.7，比浙江、山东、江苏分别低了9.4、12.4和11.2；表明我省的三次产业结构不合理，与“工业强省”的战略不相适应，调整三次产业布局还有相当的一段路要走，也说明我省刚进入工业化的初期阶段。(2)浙江、山东和江苏等发达地区的工业规模和总量要远远大于安徽，其工业主营业务收入2007年前11个月分别达到3万亿元和4万亿元以上，所提供的利润分别达到1000亿元、2000亿元和3000亿元以上，而我省的工业经济总量显著偏小偏弱，工业所提供的利润也相对较少。(3)受传统农业文明的深刻影响，安徽迈向工业化文明步履艰难，而资源大省不仅没有给安徽带来丰厚的利润回报，反而由于为数众多的小规模粗放式资源加工型企业又使安徽难以做大“工业强省”这块“蛋糕”。根据2005年的数据，在我省地税部门重点监控的税源大户中，涉农企业对地方税的贡献率仅为区区的0.1％，而属于第二产业的541家税源大户贡献的地方税也不过才52.79亿元。这表明我们既缺少像山东等省有一批附加值高的涉农深加工企业，又缺少像浙江、江苏等经济发达地区有一大批能产“金蛋”的工业企业。  (未完，待续)
　　注：本文为安徽省社科联2007年立项课题