——税收科学化管理机制探析

郭东颖

        管理没有新问题，只是在不同条件下问题的表现形式和解决途径不同而已。税收管理工作也是一样。运用系统控制论理论，深入探析税收管理的科学机制，将十分有助于推动税收管理的科学化。
        一、对以往典型问题的追问
        税收管理中常有一些问题，犹如夏日田间的杂草，看似不难铲除，但只要环境适宜，很快又会疯长起来。譬如：在税源监控方面，当商家以不开发票为条件给予某种价格优惠的时候，消费者往往选择默认态度，致使发票的控税职能落空。在征收管理方面，纳税人越是能从定期定额缴税方式获益，就越不愿意接受账簿凭证监管；而征管人员越是因为核定征收简便易行且可满足权力要求，就越会放松账簿凭证监管，导致“以核代管”大行其道。在内部管理监督方面，一项在具体领域完全正确可行的制度，放到全局观照，反倒可能成为管理系统的内部干扰源。在社会协护税方面，个人所得税征管步履维艰，税务机关除了督促纳税人自觉申报、强化代扣代缴以外，缺乏更为有效的监管措施。只要收入来源不固定，高收入者总能找到安全的偷税途径。
        诸如此类的税收管理顽疾，症结究竟在哪里？真的没有一把解题“钥匙”吗？
        二、现代科学管理方法论的启示
        看来，我们遇到了两种不同性质的难题。一种是解决办法与期望目标互为因果，如：发票控税问题、核定征收问题等。这类问题具有自发的高度稳定性特征，任何改革力量只要不足以克服其阻力极限，它总能在抗衡过程中慢慢回复到原状，我们称之为矛盾对抗性问题。另一种是因势而变善用伪装掩藏本来面目，如：内部管理监督问题、个人所得税监管问题等。这类问题永不停息地偏离原状，就像是新的问题层出不穷一般，我们称之为演化博弈性问题。科学管理的目标，就是不断扭转各种存在问题的本性，使管理行为达到“合规律性与合目的性”统一。
        传统方法的局限性在于过度关注问题细节，混淆了战略决策与战术执行的界线。善于把复杂的问题简单化——准确把握主要矛盾和矛盾的主要方面——是决策能力，善于把简单的问题复杂化——综合考虑各种可能的因素——是执行能力。每项工作都是决策——执行反复交替的过程。人人孜孜以求地盯住个别具体问题，并不是真正的科学化精细化管理，真正的科学化精细化管理在于所有人“最精心复杂地协作”，亦即系统化的管理。弗雷德里克·W·泰罗早就说过：“过去，人是第一位的，将来，体制必须是第一位的。”今天，我们探讨的科学化管理机制，正是科学管理体制诸要素相互关联、相互作用的方式。
        三、税收管理系统的结构
        如果把整个税收管理体系理解成一个按层级迭加的“金字塔”，显然并没抓住问题的本质，甚至说成是征税机关、纳税人和中介机构的组合也仍属表象。作为税收管理系统组成部分的各级税务管理机构及其工作人员并非各自独立的单元，而是工作目标和考核评议关系的载体。企业和个人都是天然的社会经济组分，只有以纳税人身份出现时，才构成税收管理系统的组分。因此，税收管理系统的真正结构是征纳以及税务机关内部各业务环节之间的关系，这是符合客观规律的认识，马克思当年正是从发现“生产关系”才揭示人类社会发展规律的。
         根据管理要素间相互关系的紧密程度，我们把全部税收管理体系划分成宏观管理系统和微观管理系统。宏观管理主要包括税制、各级政府的税收管理权限等内容，微观管理就是我们通常所说的税收征管。本文仅就微观税收管理系统展开讨论。在微观税收管理活动中，有一些管理（主要是税收执法）工作可以形成高度专门化、规范化、程序化、定量化的操作与考核办法，因其十分近似自然科学方法，我们称之为强微观科学管理模式；而另一些管理（主要是政务管理和部门协调）工作则只能采取定性与定量结合、规范与权变结合的方式，我们将其称为弱微观科学管理模式。
        税收管理系统的结构具有层次性。征纳结构位于基础层次，税务机关内部管理结构位于核心层次，在基础层次与核心层次之间，有着由税收执法活动关联起来的一系列复合结构。结构层次性决定功能的层次性，所谓功能，就是“有目的地组织起来的系统的活动，简单地说，表达它们的行为”。税务机关内部管理结构也是由多级嵌套组成，上级结构主要发挥决策功能，下级结构主要发挥执行功能，而下级执行功能对于更下一级结构来说，则又成为决策功能。各层级亚系统、子系统之间同样有着普遍的横向关系，即使在强微观科学管理模式下，也不可能只有一条单向工作流程。
        税收管理系统还存在一些隐结构，它们是法律、政策和公共道德规则以外的关系，隐结构带有强烈的不确定性，有时等同于“潜结构”。系统的显结构和隐结构的一致是系统发挥最优功能的条件。显结构和隐结构通常共存于同一载体，每一个层级的结构除完成规定功能以外，还会随机产生多种其他功能。因此，结构复杂化是系统内部冲突和外部干扰增大的根源。
        四、反馈原理和负反馈调节机制
        反馈是控制论的核心理论，为克服管理系统内部冲突和外部干扰，化解管理问题症结提供了有益的思维方法。反馈必须符合这样一些条件：施控方和受控方同属一个相对独立的系统，通过信息传递产生因果联系；整个系统具有明确的目的性，需要系统内部所有要素协调一致。根据反馈信息与控制目标的比较关系，目标差趋向减小的是负反馈，反之是正反馈。负反馈使系统在实现目标的状态下保持稳定，正反馈则使系统状态逐渐偏离目标。
        根据这一原理，各级税务机关根据设定的计划目标作出决策，制定相关制度，由内设部门及所属征管、稽查机构落实并反馈执行情况，由于外部随机干扰的影响，执行结果可能产生偏差，通过绩效监测（包括工作环节间的相互监督）程序与计划目标比较，差距信息再次输入决策改进或制度修订程序，循环往复，以促成管理状态不断向计划目标逼近。用更一般的语言表述就是：设定目标→决策→执行→状态反馈→比较目标差→从修正决策开始的新一轮反馈调节。这样的反馈调节机制既适用于整个税收管理系统，也适用于任意一项具体管理业务或一组业务链。ISO9000质量管理体系中PDCA（计划、实施、监测、改进）循环改进，实质也是一种负反馈调节机制。
        五、信息及其传递
        实际上，反馈过程就是“信息传递和返回的过程”。所谓信息，就是管理系统内外及要素间联系的内容。组成信息的基本要素包括：信源，即信息源泉；信宿，即信息接收者；编码规则，即信息组织形式；信息通道，即信息传递的媒介。信息通道同时兼有储存信息的功能。
完整的信息传递过程应当具备三个条件。一是信源、信宿拥有相同的知识结构，有能力完成与计划目标相适应的信息发生与接受任务。二是信源、信宿同时具备发生和接受信息的意愿，并且对收到的信息确信不疑。三是有信息通道，并且能以最大速率传递最多的信息量。如果决策机构不能根据目标要求发出正确指令，执行机构对决策指令不知所云，也不能准确反映执行结果，管理过程必然陷入混乱。
        信息传递的方式是数据流，传递过程遵循递减规律，衰减的原因主要是干扰。要保证信息的无误传递，必须研究如何最大程度地抗拒和克服内外干扰。首先，优化信息编码规则。自然语言是最易受干扰的信息载体，强微观税收管理系统应尽可能采用格式化语言，统一税收执法文书、统一征管报表、统一管理软件。其次，规范信息处理程序，主要是规范信息处理顺序和减少信息处理的迟滞时间。如：明晰岗位责任、分离有承接关系的执法权、应用税收征管信息系统和执法管理信息系统、落实限时办结制及执法过错责任追究制等。其三，建立征纳之间、征管各工作序列之间以及上下级机构之间的多渠道信息传递体制，让各个渠道传递的信息相互对比印证。如：实行纳税申报与源泉扣缴相结合、纳税评估与税务稽查相结合、税法公告与纳税辅导相结合、税银联网与核实账簿凭证相结合等工作方式，以及税收执法听证、税务行政复议等工作制度。
        六、从目标校正到目的实现
        对于演化博弈性问题，负反馈调节机制可以有效克服其离心倾向，使管理系统运转状态始终保持在既定目标附近。那么，我们又如何保证目标设定的准确无误呢？到目前为止，我们只分析了微观税收管理系统模型内层有关税务机关工作流程的部分，如果把负反馈调节的视野扩大到整个社会环境，那么，税务机关的一切工作成果都将受到来自包括法律、政策、职业道德和公众评议在内的外部评判，评判结果回馈到内层作为调整或重新设定工作目标的依据，这就是整个税收管理体系的目标校正机制。我们把税务机关与社会环境互动获取目标的过程称为一级反馈调节，而把围绕设定目标进行管理控制的过程称为二级反馈调节。两个层次的反馈调节交互作用，不论管理系统起始状态如何，整个管理体系的运动方向都会朝 “执法规范、征收率高、成本降低、社会满意”的总目的集中。
        可见，负反馈调节机制作为解决演化博弈性问题的手段，其作用机理与矛盾对抗性问题的自稳特性如出一辙。要解决矛盾对抗性问题，我们必须运用反馈原理的另一手段——正反馈。可以通过阻断因果循环链条，打破原有的均衡自洽状态，进而促使矛盾状态向有利的方向转化,一旦系统状态跨过某一阈值，即可将其推入负反馈调节轨道。
        七、税收管理系统的量化描述
在负反馈调节环形图中，以目标、决策、执行、监测为指向的信息以及环境变化引起的随机干扰信息，它们之间存在着一定的函数关系，可以进行定量描述。假定所有的信息表达语义都真实可信，就可以把信息的外在形式作为计量依据，而不必像申农（信息论作者，编者注）那样用消息出现几率的负对数进行衡量。
        粗略地说，一个简单系统在某一确定时刻的反馈调节效能h=监测前目标值a/(a-监测结果m)，多次反馈调节以后的累积效能.但是，考察管理效能也不应忽视人才、设备、制度等内部管理要素发展不平衡问题，任何局部的滞后或冒进都会引起整体的效能损失。对内部冲突和外部干扰引起的效能损失，可以用统计概率的方法予以评估，损失量随该系统工作环节总数的平方成比例增加。