陈福明

      为支持国有企业改革和经济结构的调整，国家和地方政府都陆续制定了一些支持企业改组改制和鼓励下岗失业人员再就业的税收优惠政策。这些政策的出台，充分体现了党和政府“以人为本”的治国理念，尤其是再就业税收优惠政策的出台和执行，对维护社会的稳定和老百姓的安居乐业发挥了重要作用，也得到了社会各界和老百姓的普遍认同。但是，随着再就业税收政策的深入贯彻执行，政策本身所引发的问题以及给税务部门的税收征管工作造成的负面影响逐步显现，已逐渐背离国家制定该政策的初衷，亟待完善和解决。 
        一、现行再就业税收政策存在不完善性及对税收的影响 
        (一)现行再就业税收政策存在明显的缺陷 
        一是税种减免界定存在空缺。如财政部、国家税务总局《关于加强下岗失业人员再就业有关营业税优惠政策管理的通知》(财税[2004]228号)规定“下岗失业人员从事经营活动雇工8人(含8人)以上，无论其领取的营业执照是否注明为个体工商业户，均按照新办服务型企业有关营业税优惠政策执行”。此文件只对营业税的减免作了规定，未对征收营业税以及征收增值税的个体工商户的个人所得税减免作具体规定，减免税种存在空缺。 
        二是职工总数如何界定，其范围包括哪些未作明确。如对新办服务型企业而言，其职工总数应包括法人代表在内的所有人员，而对个体工商户或私营企业来说，其用工总人数是否包括业主本人在内不明确。另外，哪些人员作为固定用工统计在用工总人数之列，其范围或参照标准包括哪些也未明确规定。 
        三是政策执行期限不够明确。财税[2004]228号文规定执行期限从2005年1月1日起执行，但是对以前已审批但目前仍在优惠政策执行期内的经营大户是否取消优惠未作进一步明确。 
        四是政策连续性不强，前后差异较大。如财税[2002]208号文规定，2002年9月30日后从事个体经营的方可享受再就业政策优惠，然而，国家税务总局2004年下发的《关于下岗失业人员从事个体经营有关税收政策问题的通知》(国税发[2004]93号)又规定，2002年9月30日前已经存在的个体经营户，只要在2005年12月31日前按规定取得《再就业优惠证》的，也可享受再就业政策优惠，两个文件精神前后差异较大，特别是后一个文件的出台，使税务部门对再就业政策受惠人群和范围的界定无从把握。 
          (二)现行再就业政策给税收工作造成的影响 
         一是让税务部门在实际操作中无法准确把握，从而造成管理工作的被动。由于个体经营户经营不稳定，季节性和人为性因素较多，尤其在雇工人数上税务机关很难准确核实，目前税收机关只能凭劳动和社会保障部门出具的吸纳下岗职工认定证明、下岗失业人员再就业优惠证以及签订的劳动合同等资料来判定其能否享受税收优惠。至于纳税户的实际情况如何，出具认定证明的相关部门是否严格审核把关等都无从考证。 
        二是现行再就业税收政策，不可避免造成税源流失和漏逃税行为的发生。据统计，自从《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发[2002]12号)下发执行至今，芜湖市3年间已累计减免再就业地方各税4362．56万元。这其中到底有多少是真正的下岗职工所享受到的，我们无法考证。最近，笔者通过走访调查发现，目前社会上大致有以下几类骗取再就业减免税款现象：第一类是原先下岗已从事多年经营并已享受过原优惠政策的个体经营者为达到减免税款的目的，通过先注销营业执照和税务登记证，然后迁移他地重新注册营业执照和税务登记证的方式再次申请办理再就业优惠减免；第二类是有些以前已享受过再就业税收减免的夫妻店、兄弟店以及朋友合伙店等通过变更业主的方式，交替使用再就业优惠证件来享受税收优惠减免；第三类是个别个体工商户通过买用、借用、租用他人《再就业优惠证》来办理减免税。存在以上情况的原因是多方面的，纳税户经营情况的隐蔽性、复杂性和动态性固然是造成税务机关核查难度加大的原因；现行再就业优惠政策本身的不完善以及税务机关至今没有有效的监控和制约手段也是一个不可忽视的原因。 
        二、几点建议 
        综上所述，为有效防止纳税人钻税收政策空子，尽可能减少税源流失，笔者建议：首先，国家税务总局或省级税务机关有必要根据出现的新情况、新问题及时对原有税收政策加以修订和完善，不给纳税人有可乘之机；其次，各级政府以相关执法部门要各尽其职，通力合作，齐抓共管，多环节堵塞税源流失的漏洞，使国家的税收优惠政策真正惠及到那些符合优惠条件的下岗失业人员身上。 
        (一)尽快修订和完善再就业税收政策的建设 
        一是从2006年1月1日起，取消应税行为和应税劳务的营业税及附征税费的减免，税收优惠应从营业税等税费减免过渡为所得税减免。因为所得税是按年进行核算，一般于次年2月底前进行汇算清缴或进行所得税的减免才报批，而营业税的减免审批一般是事前审批并且一批就是三年，取消营业税减免辅之以所得税免征优惠，不仅可以有效防止纳税户骗税，而且有助于税务部门加强纳税户的监管；再者税务部门事后办理减免税审批也相对科学合理一些，因为在生产经营期间，税务部门可以抽查，发现违规行为可不予办理所得税减免审批，这样可以有效防止税源流失。 
        二是尽可能延长再就业所得税免征时限，特别是对符合条件的个体工商户，应适当延长其所得税免征时限，最好不低于5年。另外，对符合再就业优惠条件的企业，可根据企业吸纳的下岗职工人数实行人均定额减征所得税照顾，具体减征标准由各省、自治区、直辖市地方税务局根据当地情况确定。 
        三是配套建立失业人员的保障制度。对企事业单位在其生产经营活动期间无故(国家法律、法规规定的必须予以辞退的除外)解聘或辞退职工给予经济制裁，以此减少整个社会失业的风险，同时设立财政专户将罚金作为社会失业人员的基本生活保障基金纳入专户管理，以健全失业人员的保障制度。 
         四是加大第三产业发展力度。第三产业不仅是地方税的一个重要税源，而且根据当前就业压力大、劳动者文化素质总体水平不高以及下岗人员多的实际情况，通过制定税收优惠政策，鼓励、扶持第三产业发展，扩大税源税基，解决就业问题，从而促进社会稳定。 
        五是进一步加大下岗职工再就业优惠政策的落实力度，促进下岗职工再就业。国家应积极采取措施，大力支持和鼓励发展劳动密集型企业，对其大量吸纳下岗失业人员的，辅之以税收优惠；大力推进社区建设，对从事社区服务就业的下岗职工施之以优惠政策。另外，对那些按照“精干主体，分离辅助，走向市场”原则分离出来的原国有企业自办的学校、医院、托儿所、居民委员会、退管会等辅助机构，也应给予税收优惠政策待遇。 
         (二)健全再就业税收征管新机制 
         一是建立高效运作的税收征管新秩序。各级税务机关要严格依法治税，充分运用计算机等现代化手段，实行申报、服务、征收和稽查相结合的现代税收征管制度，力求达到征管环节法制化，征管系统现代化，征管人员专业化，征管服务社会化和征管监控科学化。以此保证税收法规、政策的贯彻实施，保障税款及时足额地征收入库。 
        二是加强部门沟通，实现部门信息共享，变各自为政为共同把关。即一方面对《再就业优惠证》的发放、配套证件的管理、优惠政策的执行等环节实行全程监控、共同监管，以维护国家的利益，防止税收的流失，使国家的税收政策真正惠及到那些符合条件的纳税人；另一方面及时建立各部门信息传递和联检制度，社保部门对发放《再就业优惠证》要纳入计算机管理，对已发的《再就业优惠卡》做好衔接管理工作，并及时将有关情况传递给税务、工商等部门，防止出现再就业优惠政策重复享受问题。另外，税务、工商部门也要将再就业减免税名册和享受再就业工商管理费相关信息及时传递给社保部门。 
        三是共同加大违规行为的打击力度。劳动、工商、税务等部门要加大协作力度，定期组织联合检查，尤其是加大再就业减免税大户的监督检查力度，对发现通过弄虚作假手段骗取减免税费的，坚决予以严厉打击。 
        四是进一步加大税法宣传力度，普及税法知识。税务机关应有规划、有力度、多渠道地宣传税法知识，让纳税人及时了解税务部门的新信息、新动态，为企业经营决策服务。 
        五是经常开展税政调研，进行税收筹划，为地方政府筹集更多的可用财力。积极利用国家现有的税收政策，帮助企业进行税收筹划，在不违背国家税收政策的前提下，一方面合理地降低企业税负，帮助企业发展；另一方面细化地方税征管措施，增加地方税收入。                                     （作者单位：芜湖市地方税务局）