石文彬   丁伟 
        从1998年接手征缴社会保险费工作以来，地税部门就如何提高社会保险费征缴率和增加收入规模，以缓解日益增长的支出需求压力，进行了许多有益的尝试和积极的探索，尤其是2004年，安徽省社会保险费收入规模首次突破100亿元大关，成效日益显现。但是，从全省来看，由于地税部门未拥有完整的征收管理权，作用难免有限。合肥市政府审时度势，于2004年8月在全省率先开始实行社会保险费征缴方式改革。本文将就这一实践进行分析，对如何进一步改革和完善社会保险费征缴方式作一探索。  
        一、社会保险费征缴方式改革的背景  
        (一)支出压力日趋突出，资金需求锐增  
        稳定而强大的资金支撑，是建立和完善社会保障体系的基础。随着经济体制改革的深入推进，越来越大的资金需求已成为社会保障的一个主要矛盾。与全国及我省绝大部分地区一样，合肥市的社会保险资金已难以承受日趋突出的支出压力。  
        1、退休人员快速增长。合肥市企业退休人员近两年几乎以年均7％比例增长，以市本级为例，离退休人数2004年为13．33万人，2005年预计将达到14．23万人。同时，受政策性增资因素影响，离退休人员养老金支出也相应增大。  
        2、失业人数也呈增长趋势。正在进行的国有企业改革和事业单位改革，将使越来越多的职工离开原有工作岗位，失业人数呈增长趋势。合肥市本级2004年领取失业保险人次45．24万人，月均3．77万人，2005年预计新增加失业人数1．5万人，月均约3．9万人(剔除终止人数)。除需保证失业金的按时足额发放外，失业人员的职业培训、职业介绍等工作也在不断规范和加强，其费用逐年增加。  
        3、做实个人账户的需要。近年来，国家在做实养老金个人账户的问题上开始高度重视，已在部分省份开始了试点工作。合肥市作为安徽省的中心城市，做实个人账户工作已提到议事日程，很快就要实施，即使按40％至50％的比例为已参保的34万人充实个人账户，资金需求量也是非常惊人的。  
        (二)扩面和征缴工作不力  
        保持收入总量的持续增长，扩大收入规模，是解决资金收支缺口矛盾的主要途径。虽然合肥市在社会保险费征缴工作中，一直处于全省的前列，但征缴工作仍然是低水平的，主要表现在社会保障覆盖面窄、扩面工作推进缓慢以及缴费基数偏低和失实等。究其原因，除现阶段社会保险相关法规不完善和刚性不够外，很重要的一点就是征缴机制不畅和政府的相关管理部门间合力不强。据统计资料显示，2003年末，全市参加养老保险、失业保险、医疗保险的人数分别为39.89万人、47.55万人、35.1万人，到2004年末，上述参保人数分别达到43.3l万人、48.17万人、43.9万人，增长幅度8.57％、1.3％和25.07％。而截止2002年末，该市城镇从业人数为68.6万人，说明到2004年末，仍有很大比例的城镇从业人员游离在社会保险覆盖范围之外。在缴费基数核定方面，2004年合肥市在岗职工月平均工资标准为1077元，而同期反映的月人均养老保险费缴费基数仅为803元。  
        (三)征收实践表明地税部门在社会保险费征收工作中可以也应当赋予更多职责  
        1、地税部门在社会保险费征收工作，具有其他部门无可比拟的优势。无论在征管机构上，还是在征管手段上，地税部门的优势都是明显的。地税部门有覆盖到基层的征管网络和征管队伍，有较高程度的信息化征管手段，可方便、快捷地掌握企业生产经营状况等征缴信息，在目前社会保险法制化程度还不是很完善的情况下，地税部门征缴社会保险费，显然也更具强制性。据统计分析显示，全国由地税部门征收各项或单项社会保险费的17个省、自治区、直辖市以及宁波、厦门2个计划单列市，接手征收当年征收金额就提高5至10个百分点。  
        2、符合收支两条线原则。地税部门征收社会保险费，形成“地税部门征收，社保机构使用，财政部门监管”的社会保险费征收、管理和发放相互分离、相互制约的运行机制，是社会保险费科学管理的方向，符合收支两条线原则。  
    3、保持较高的征缴率，实现了收入快速增长。从1998年9月至2004年底，地税部门已累计为合肥市征收养老、失业、医疗保险费532547万元，收入总量逐年扩大，平均增速26％(以1999年为基点)，社会保险费的征缴率也由原劳动保障部门自征的60％左右，提升并保持在90％以上。  
        二、新征缴方式运行情况  
        2004年8月，合肥市借鉴浙江省湖州等地的做法，结合自身情况，出台了市政府58号令，实行社会保险费征缴方式改革。主要内容是：社会保险费实行单位和个人缴费基数核定相分离的办法，由地税部门和社会保险经办机构分别负责；由地税部门实行源头控管，强制推行用人单位和在职职工的扩面工作；加强部门联动和监督管理。本次征缴方式改革核心是赋予地税部门在扩面和征缴方面更多责任和权力，进一步体现了社会保险费收支两条线原则。  
        (一)扩面征缴成效明显  
        扩面征缴的效果如何，是衡量征缴方式改革成功与否的关键指标。合肥市新征缴方式实行一年以来，无论在征收总量上，还是在扩面工作、提高缴费基数核定质量等难点工作上，取得的成效都是明显的。  
        1、从总量上来看，征收金额和参保缴费人数增长势头强劲。2004年合肥市养老、失业、医疗、工伤、生育的参保人数分别为43．31万人、48．1 7万人、43．9万人、18万人和1 7．9万人，征收金额分别为93553．64万元、12138．53万元、35866万元、1168．7万元和1166．7万元，而2003年的参保人数分别为39．89万人、47．55万人、35．1万人、13．2万人和13．2万人，征收金额分别为87485．22万元、11473．99万元、32028万元、964．33万元和945．37万元。以上两个年度数据对比显示，虽然2004年实施征缴方式改革仅5个月时间，但2004年度社会保险费征收总量和参保缴费人数较2003年都有明显增长，尤其是养老保险费，征收总量较上年同比增长6．9％；参保人数更是增长8．57％(2003年增长4．5％)。  
         2、私营企业和个体工商户扩面工作取得突破性进展。多年来，合肥市私营企业和个体工商户的扩面参保工作一直远远落后于国有企业、集体企业和股份制企业，扩面阻力非常大，已成为制约合肥市社会保险扩面和征缴工作的瓶颈。一方面是因为私营企业和个体工商户固有的观念问题。片面追逐利润最大化，以及用工形式的多样化和不规范，造成他们对于员工的参保问题，能拖则拖，能瞒报则瞒报，社会保障部门又没有合适而有效的手段监管到位；另一方面，由于社会保障部门信息资源的局限性，难以及时全面地掌握企业登记情况，造成企业能逃避则逃避。征缴方式改革后，地税部门的优势得以显现，再加之参保的强制性进一步明确，使私营企业和个体工商户逃无可逃、瞒无可瞒、避无可避，绝大部分私营企业和个体工商户转变了观念，开始办理参保缴费手续。私营企业和个体工商户扩面工作取得突破性进展。社会保障部门的统计数据反映，截止到2005年4月，私营企业和个体工商户的参保人数较征缴方式改革前(2004年7月)增长迅速，养老保险由O．58万人增长到1．65万人，失业保险由0．59万人增长到1．64万人，医疗保险由O．55万人增长到1．31万人，分别增长185％、174％和140％。  
        3、缴费基数核定的质量显著提高。自地税部门核定单位缴费基数以来，社会保险费缴费基数核定偏低、不实的状况正在得到有效的改善。以2005年4月为例，养老保险单位的人均缴费基数为918元，失业保险的单位人均缴费基数为1053元，医疗保险单位的人均缴费基数为1093元，基本上与全省社会平均工资的增长速度相吻合。  
        (二)管理水平进一步提高  
        社会保险征缴方式改革对管理部门的管理水平，提出了更高的要求。  
        1、社会保障部门资源重新整合，更趋科学和高效。征缴方式改革前，合肥市养老、失业、医疗和工伤、生育等“五险”的参保登记、个人账户管理及支付职能，分别按险种归口社保局、失业处和医保中心等部门，实行“切块”管理，不利于各部门间资源共享，形成合力。管理模式的制约，使得“五险”管理整体水平不高，发展也有差异。对于企业来讲，老的管理模式也给企业增加了不必要的事务性负担和办事成本。征缴方式改革后，社会保障部门按照征缴管理与支付管理相分离的办法重新进行内部资源整合，设立征缴中心，把参保登记和费源管理从各职能部门分离出来，各部门管理职能变得单一。资源的重新整合，既使得各专业部门围绕征缴中心成为一个费源管理联系的整体，又大幅减少了事务性工作，便于各职能部门提高管理工作的质量和效率。  
        2、地税部门的责任加大，工作积极性增强。以前，地税部门在社会保险费征收管理上处于“代征”地位。只能按照社会保障部门核定的数据进行征收和催缴，没有基数核定权、扩面权、检查权和处罚权等。征收权的不完整，或者说征收主体地位的不完整，地税部门的作用难以得到充分发挥和体现，从而最终影响到征收工作。征缴方式的改革，地税部门拥有了基数核定(单位缴费基数部分)、扩面、日常检查和处罚等较完整的征收管理权，改变了征收管理权被分解和弱化的局面。一是重视程度明显增强。以前地税部门的征收是被动的，因为基数核定权在社会保障部门，征多征少很大程度上取决于社会保障部门提供的费源因素。随着管理的增加，相应的责任也加大了，社会保险费的征收越来越具有税收的性质。因此，现在地税部门，无论是在考核力度上，还是征收力量及征收措施上，都较以前明显加强了，真正体现出“税费并重”、“税费并举”；二是地税部门工作中“基数核定权’’和“扩面权”的赋予，既是政府对地税部门在过去社会保险费征收工作中所取得成绩的肯定，又是对未来工作的一种信任和期望，同时，也说明地税部门在社会保险费征收工作中是能发挥积极作用的。因此，征缴方式的改革极大地激发和促进了地税部门的工作热情，许多诸如税费统管(统查、统收)、费源普查、“一票多费”、分行业管理等创造性工作都有声有色地开展起来。  
        三、深化征缴方式改革的思考  
        新征缴机制运行一年来所取得的成效，证明了社会保险征缴方式改革的思路和方向是正确的。但是，也存在一些需要改进和完善的地方，其中，最为突出的就是单位缴费基数的按月核定问题和“双基数’’运行问题。对这些问题如何去加以克服和解决，以更好地推动改革向前发展，值得我们去研究。  
        (一)存在问题  
        1、单位缴费基数按月核定，难以落实到位。依照规定，缴费单位的单位缴费基数，由地税部门按其上月实际发生的工资总额进行核定，在实际工作中，绝大部分单位的工资总额每月都是不断的，地税部门每个月都要投入大量的精力来做这项工作。从操作上讲，既费时，又费力；同时，要求缴费单位每月都及时提供劳动工资报表及财务工资费用账目或报表，也增加了企业的负担。鉴此，地税部门不得不采取简易形式来核定单位缴费基数，这样又会造成核定数据不准确和费源的流失。  
        2、“双基数”运行问题。单位缴费基数和个人缴费基数核定相分离，即由地税部门和社保部门分别负责单位缴费基数和个人缴费基数的核定工作，带来了缴费基数不一致的“双基数”问题。形成“双基数”的原因，主要是二者政策口径的不统一。单位缴费基数按上月工资总额计算核定，个人缴费基数则继续由社保部门核定，按照上年度本人月平均工资收入作为当年7月1目至次年6月底的缴费基数；超过上限或低于下限缴费基数的计算标准也有不同，单位缴费基数按照缴费单位月平均工资总额来确定，而个人缴费基数按照本人收入情况来确定。“双基数”运行带来的问题主要有以下两个方面：一是从管理角度来讲，政策的不统一和一个“整体”被人为分置，既不利于管理，易造成部门掣肘，又增加了核定成本，同时，社会保障部门的工作量也没有真正减轻；二是从缴费人角度来讲，难以正确理解和执行政策，认识模糊，无所适从。因此，实际工作中，经常出现错、漏、重复核定的情况，缴费人意见非常大。  
        (二)建议  
        1、统一“基数”，赋予地税部门完整的基数核定权。单位和个人缴费基数分离核定，是为了方便个人账户设立和新旧政策的稳妥衔接而作出的权宜之举。随着信息化水平的不断提高，地税部门承接全部缴费基数核定工作的条件已成熟，因此，应赋予地税部门完整的缴费基数核定权，以真正实现社会保险费“收支两条线”管理。  
        2、建立“自核自缴、年度汇算清缴”的核缴模式。社会保险费和企业所得税有许多类似点，社会保险费的缴费基数类似于企业所得税的“应纳税所得额”，缴费基数的核定则类似于“应纳税所得额”的确定。因此，比照企业所得税的征管，实行“月度自核自缴(预缴)、年度汇算清缴”的核缴模式，主体明确，规范程序，优化服务，提高质量。一是降低工作量。地税部门可以把日常主要精力放在费源监控和催报催缴等管理工作上，同时，也极大地便利了缴费单位；二是保证了缴费基数核定的准确性。由于年度内奖金、福利发放的偶然性和不确定性，以及财务核算工资总额与缴费基数不完全一致性，造成月度缴费基数调整频繁，通过年度汇算清缴，可以有效地避免这些问题，从而确保缴费基数核定的真实性和准确性。  
        3、加大信息化建设步伐。以信息化为依托和平台，是实现社会保险费科学化和精细化管理的基础。因此，要不断加大信息化建设的步伐，才能使改革长上“双翼”。当前，急需解决的是实现部门联网、资源共享问题。应建立起地税、社保、金库、银行以及工商管理等部门的横向联网，实现各部门资源共享，形成合力，进一步推进社会保险费扩面和征缴工作。