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税收原则
发布日期:2017-07-02来源:安徽省地方税务局浏览次数:

通过前面的介绍,我们知道了什么是税收,也明白了政府为什么要征税。那么,税收该怎么征呢?虽然政府是无偿地取得税收收入,但总需要通过一定的方式,依据一定的原则来征税,即政府征税应遵循一定的税收原则。

一、税收原则概述

税收原则,就是政府征税(包括税制的建立和税收政策的运用)所应遵循的基本准则。那么,政府征税究竟需要遵循什么原则呢?从税收发展史看,虽然在任何时期,人们对税收原则的看法都存在不同的看法,但总的来说,随着经济的发展、政府职能的拓展和人们认识的提高,税收原则也经历着一个不断发展、不断完善的过程,而且,这种过程仍将继续下去。

税收原则的思想萌芽可以追溯到很早以前。如在中国先秦时期,就已提出平均税负的朴素思想,对土地划分等级分别征税;春秋时代的政治家管仲则更明确提出“相地而衰征”的税收原则,按照土地的肥沃程度来确定税负的轻重。西方则在16、17世纪的重商主义时期就已提出了比较明确的税收原则,如重商主义后期的英国经济学家威廉.配第就初步提出了“公平、便利、节省”等税收原则。但一般认为,最先系统、明确提出的税收原则是亚当.斯密的“税收四原则”,即“公平,确实、便利、节省”原则。此后,税收原则的内容不断得到补充和发展,其中影响最大的当属集大成者阿道夫.瓦格纳提出的“税收四方面九原则”,即财政原则,包括充分原则和弹性原则;国民经济原则,包括税源的选择原则和税种的选择原则;社会公正原则,包括普遍原则和公平原则;税务行政原则,包括确实原则、便利原则、最少征收费原则即节省原则。而在现代西方财政学中,通常又把税收原则归结为“公平、效率、稳定经济”三原则。

实际上还有多种税收原则的提法,但要数上述三种影响最大。这三种税收原则理论,不仅代表和反映了三个不同时期对税收的认识,而且基本展示了税收原则理论发展和完善的脉络。根据上述各项税收原则的内容,结合税收理论和实践的发展,我们从社会、经济、财政、管理四个方面将新时期税收原则归纳为“公平、效率、适度和法治”四原则。

二、公平原则

税收公平原则,就是政府征税,包括税制的建立和税收政策的运用,应确保公平,遵循公平原则。

公平是税收的基本原则。在亚当.斯密的税收四原则中,公平原则列为首位。在我国历史上,也多有强调税收公平的论述。在现代社会,税收公平原则则更是各国政府完善税制所追求的目标之一。但税收怎样才算公平,在不同时期,往往标准不同,理解也不同。从历史发展过程看,税收公平经历了一个从绝对公平转变到相对公平,从社会公平拓展到经济公平的发展过程。

税收公平,首先是作为社会公平问题而受到重视的。“不患寡而患不均”,社会公平问题历来是影响政权稳固的重要因素之一。税收本来就是政府向纳税人的无偿分配,虽然有种种应该征税的理由,但从利益的角度看,征税毕竟是纳税人利益的直接减少,因此,在征税过程中,客观上存在利益的对立和抵触,纳税人对征税是否公平、合理,自然就分外关注。如果政府征税不公,则征税的阻力就会很大,偷逃税收严重时还会引起社会矛盾乃至政权更迭。

税收的社会公平,最早指的是税额的绝对公平,即要求每个纳税人都应缴纳相同数额的税。在税收实践上的反映,就是定额税和人头税的盛行(人头税和定额税即使现在也没有完全消失)。亚当.斯密所指的公平则是税负的绝对公平。它强调每个纳税人都应按同一比例纳税。这就是说,不同收入水平的纳税人,其缴纳的税收绝对额虽不同,但其承担的税负(或税率)是相同的。反映到税制上就是实行比例税率。亚当.斯密的公平原则,在强调按比例税率纳税的同时,还强调税收应对所有国民一视同仁,不应有免税特权的存在。这其实是针对在资本主义发展初期作为封建残余大量存在的贵族阶层享有免税特权而提出来的。从理论上说,绝对公平,无论是税额的绝对公平,还是税负的绝对公平,都要求普遍征税,正是从这种意义上考虑,瓦格纳在其社会公正原则中,首先提出普遍原则,即征税要普及每个人,不应存在享有免税的特权阶层。同时,瓦格纳将公平的标准从绝对公平发展到相对公平,即征税要考虑纳税人的纳税能力,纳税能力大的,应多纳税,纳税能力小的则少纳税。它要求税制应实行累进税率。如今,在理论上,相对公平又分为“横向公平”和“纵向公平”。所谓横向公平,简单地说,就是纳税能力相同的人应负担相同的税;而纵向公平,就是纳税能力不同的人,负担的税负则不应相同,纳税能力越强,其承担的税负应越重。那么,怎么判断纳税能力的大小呢?通常以纳税人所拥有的财富的多少、收入水平的高低或实际支付能力的大小等作为判断依据。现实税制中,财产税按财产、所得税按所得累进征收,对低收入者免税,允许家庭赡养扣除等都是这种公平观的反映。

以纳税能力作为公平标准,在理论上称为“能力说”。如何判断纳税能力,在理论上又有“客观说”和“主观说”之分。按照客观说,纳税能力应依据纳税人所拥有的财富、取得的收入或实际支付能力等客观指标来确定。而主观说则强调纳税人因纳税所感到的效用的牺牲或说效用的减少应相同,或者纳税后的边际效用相同。

公平标准,除“能力说”外,还有“受益说”,即以享受政府公共服务的多少作为衡量公平的标准。根据这种标准,从政府公共服务中享受相同利益的纳税人,意味着具有相同的福利水平,因此,应负担相同的税,以体现横向公平;享受到较多利益的纳税人,则具有较高的福利水平,因此,应负担较高的税,以实现纵向公平。现实中对公路的课税以及社会保障方面往往有所体现,但在许多情况下受益水平是不好衡量的。

税收的社会公平之所以重要,不仅是由于上面已提到的公众对之关注和反应,而且是人类文明进步的一种反映。人类社会从尊卑贵贱、等级分明的社会发展到提倡人人平等的文明社会,公民的平等权得以确立和强化。反映到税收上来,也自然要求同等对待,即要求税收也要遵循公平原则,取消免税特权。而公平标准之所以从绝对公平过渡到相对公平,并强调纵向公平,则是因为,在资本主义经济发展过程中出现了贫富两极分化,这一方面激化了社会矛盾,使绝对公平失去了社会基础,要求富人多纳税的呼声日高;另一方面,两极分化也在客观上导致市场经济运行的结构性矛盾,不可避免地出现社会有效需求不足,需要政府通过税收来调节收入分配,以减少贫富差距,缓解社会矛盾和经济矛盾。同时,随政府职能的扩大,财政支出激剧增加,从而加大增税压力,而税收的分配对象是国民财富,要拓宽税源,提高税负,自然需要更多地依靠纳税能力较强的富裕阶层,即需要考虑按纳税能力征税。

在西方税收中,公平通常是指社会公平,瓦格纳就称之为社会公正原则。而在现实中,政府征税,不仅要遵循社会公平的要求,而且要做到经济上的公平,也就是说,在现代经济中,税收原则事实上不仅包括社会公平,还包括经济公平。税收的经济公平包括两个层次的内容:首先是要求税收保持中性,即对所有从事经营的纳税人,包括经营者和投资者,要一视同仁,同等对待,以便为经营者创造一个合理的税收环境,促进经营者进行公平竞争。增值税的盛行、公司税税率以比例税率为主等都是这种公平要求的反映。其次是对于客观上存在不公平的因素,如资源禀赋差异等,需要通过差别征税实施调节,以创造大体同等或说大体公平的客观的竞争环境。这两个层次,也相当于社会公平中的横向公平和纵向公平。

之所以强调税收的经济公平,是与经济的发展分不开的。经济的发展使公司、企业成为重要的纳税主体,它们与个人相比,要求经济方面的公平比社会公平更迫切、更现实。而且,经济公平也是税收效率原则的必然要求。税收效率原则也是税收的重要原则之一,而效率与公平是辩证统一的,特别是经济公平是以效率为目标的,要使税收有效率,就需要经济公平。

税收公平,特别是经济公平,对我国向市场经济体制转轨过程中的税制建设与完善具有重要的指导意义。因为,我国市场发育还相当不健全,存在不公平竞争的外部因素较多,同时,适应市场经济发展要求的税制体系也有待进一步完善,因此,如何使税制更具公平,以为市场经济发展创造一个公平合理的税收环境,是我国进一步税制改革的重要研究课题。

三、效率原则

税收效率原则,就是政府征税,包括税制的建立和税收政策的运用,应讲求效率,遵循效率原则。

税收不仅应是公平的,而且应是有效率的,这里的效率,通常有两层含义:一是行政效率,也就是征税过程本身的效率,它要求税收在征收和缴纳过程中耗费成本最小;二是经济效率,就是征税应有利于促进经济效率的提高,或者对经济效率的不利影响最小。

税收行政效率,可以税收成本率即税收的行政成本占税收收入的比率来反映,有效率就是要求以尽可能少的税收行政成本征收尽可能多的税收收入,即税收成本率越低越好。显然,税收行政成本,既包括政府为征税而花费的征收成本,也包括纳税人为纳税而耗费的缴纳成本,即西方所称的“奉行成本”。亚当.斯密和瓦格纳所称的“便利、节省”原则,实质上就是税收的行政效率原则。便利原则强调税制应使纳税人缴税方便,包括纳税的时间、方法、手续的简便易行。这无疑有利于节省缴纳成本,符合税收的行政效率要求。而节省原则,即亚当.斯密和瓦格纳所称的“最少征收费用原则”,它强调征税费用应尽可能少。亚当.斯密说得很清楚,“一切赋税的征收,须使国民付出的,尽可能等于国家所收入的。”这里的所谓费用,实际只限于政府的征收成本。需要指出的是,税收的征收成本和缴纳成本是密切相关的,有时甚至是可以相互转换的,一项税收政策的出台,可能有利于降低征收成本,但它可能是以纳税人的缴纳成本的增加为代价的,或者相反。这说明,税收的行政效率要对征收成本和缴纳成本进行综合考虑,才有真正意义。在现实中,如何提高税收的行政效率,是税收征管所要解决的重要目标。

税收的经济效率是税收效率原则的更高层次。经济决定税收,税收又反作用于经济。税收分配必然对经济的运行和资源的配置产生影响,这是必然的客观规律。但税收对经济的影响,究竟是积极的,还是消极的,影响的程度如何、范围多大,则是有争议的,在认识上也存在一个不断的发展过程。反映到税收的经济效率方面,则有不同层次的理解。首先是要求税收的“额外负担”最小。所谓税收的额外负担,简单地说就是征税所引起的资源配置效率的下降,它是税收行政成本以外的一种经济损失,即“额外负担”,因此,相对于税收行政成本,通常又将之称为税收的经济成本。亚当.斯密虽然没有提出税收的经济效率原则,也没有提出税收额外负担或税收经济成本的概念,但他认为,通过市场这只“看不见的手”进行自我调节的经济运行是最佳的,也就是说,通过市场配置资源的效率是最好的,任何税收的开征,都会对良好的经济运行产生不利的影响,导致资源配置的扭曲。因此,他主张自由放任政策,在税收上认为政府征税应越少越好。这实际上是以税收对经济的影响总是消极的,税收总是不利于经济发展的看法为立论前提的。因此,从逻辑上讲,在政府必然要征税的前提下,自然要求政府征税要尽量减少对经济行为的扭曲。再加上不同的征税方式,对经济的影响或说扭曲程度是不同的,因此,政府应选择合理的征税方式,以使税收的额外负担最小。那么,怎样的征税方式对经济的扭曲更小呢?通常认为,要保持税收中性。

税收经济效率的第二层次的要求是保护税本。瓦格纳对亚当.斯密的不干预政策提出了校正,认为税收具有促进经济发展的积极作用,政府征税应尽量避免税收对经济的不利影响,而发挥税收对经济的促进作用。基于此,他提出了税收的国民经济原则,包括税源选择原则和税种选择原则。认为,为保护和发展国民经济,使税收趋利避害,政府征税应慎重选择税源。原则上,税源应来自国民收入,而不应来自税本,税本,就是税收的本源。通常认为,国民生产是税本,国民收入是税源,原则上税收只能参与国民收入的分配,而不能伤及国民生产。这犹如树上摘果,果是源,树是本,我们只能摘果,而不能伤树。

税收经济税率的第三层次,也是最高层次,是要求通过税收分配来提高资源配置的效率。它基于对税收调控作用的积极认识。认为税收不只是消极地作用于经济,由于市场并没有如亚当.斯密等古曲经济学家所说的完美和有效,现实中存在市场失灵,因此,有必要政府进行干预,而税收分配就是政府干预经济的有效手段。从税收本身来说,不合理的税制固然会引起资源配置的扭曲,因而存在税收的经济成本,但若税制设计合理,税收政策运用得当,则不仅可以降低税收的经济成本,而且可以弥补市场的缺陷,提高经济的运行效率,使资源配置更加有效。这就是说,不适当的税收会产生额外负担,征税具有经济成本,具体表现为资源配置效率因征税而下降;而适当的、合理的税收,则会产生“额外收益”,征税具有经济效益,具体表现为资源配置效率因征税而提高。税收效率原则的高层次要求,就是要积极发挥税收的调控作用,以有效地促进经济的发展。西方现代税收理论中的税收稳定经济原则,实际上就属于这一层次的效率要求。它强调通过税收的内在稳定机制和税收政策的相机抉择来熨平经济波动,以实现经济的稳定增长。

从税收经济效率的不同层次可以看出,税收是否有效率,必须结合经济运行本身的效率来考察。如果经济运转本身是高效率的,则应以税收不干扰或少干扰经济运行视为有效率,即以税收的经济成本最小作为判断税收效率的依据;而当经济运行处于低效率甚至无效率状态,则税收效率应反映在对经济运行的有效干预。

总之,遵循行政效率是征税的最基本、最直接的要求,而追求经济效率,则是税收的高层次要求,它同时也反映了人们对税收调控作用的认识的提高。

四、适度原则

税收适度原则,就是政府征税,包括税制的建立和税收政策的运用,应兼顾需要与可能,做到取之有度。这里,“需要”是指财政的需要,“可能”则是指税收负担的可能,即经济的承受能力。遵循适度原则,要求税收负担适中,税收收入既能满足正常的财政支出需要,又能与经济发展保持协调和同步,并在此基础上,使宏观税收负担尽量从轻。

如果说公平原则和效率原则是从社会和经济角度考察税收所应遵循的原则,那么,适度原则则是从财政角度对税收的量的基本规定,是税收财政原则的根本体现。满足财政需要是税收的直接目标和首要职能,因此,不少学者都将满足财政需要作为税收的首要原则。如我国唐代理财家提出的“量出以制入”原则,就是根据国家财政支出的需要,来安排和筹集税收收入。瓦格纳则把税收的财政原则放在四大税收原则之首,内容包括充分原则和弹性原则两个方面。其中,充分原则要求税收应能满足政府财政开支的需要。因此,政府征税,选择的税源要充沛,收入要可靠;弹性原则则要求税收应具有良好的增收机制,以便在财政支出增加或其他非税收入减少时,确保税收收入能相应增加。显然,这些都只是单从财政需要方面来要求税收的,并没有考虑经济的现实可能。因此,作为对税收的原则性要求,是不够全面的。首先,财政支出本身具有刚性,具有存在无限扩张的动力,税收一味地以满足财政支出需要为目标,势必会助长财政支出的过度膨胀。其次,若单以满足财政需要为目标,则易引起增税压力,使税负过重。因此,科学的税收财政原则强调的不应只是收入充裕,而应是收入适度,也就是说,从财政角度看,税收应遵循适度原则。

其实,适度原则并不排斥收入充裕的要求。拉弗曲线就是反映了这一原理,即税收收入并不总是与税负成正比的,税负(率)越高,不等于收入越充裕,而可能是相反,即当税负(率)超过某个临界点后,实际所实现的税收收入可能反而下降,因为,税负过高会导致税源的萎缩。这说明,税负过高和过低都不好;税负过低,就不能满足政府的正常支出需要;税负过高,则不仅不会增加收入,反而会制约经济的发展。作为理论上的原则要求,从性质上说,适度就是兼顾财政的正常需要和经济的现实可能,从量上说,就是力求使宏观税负落在或接近拉弗曲线上的“最佳点”。

五、法治原则

税收的法治原则,就是政府征税,包括税制的建立和税收政策的运用,应以法律为依据,依法治税。法治原则的内容包括两个方面:税收的程序规范原则和征收内容明确原则。前者要求税收程序——包括税收的立法程序、执法程序和司法程序——法定;后者要求征税内容法定。税收的法治原则,是与税收法学中的“税收法律主义”相一致的。

在以前的税收原则理论中,虽没有明确提出法治原则,但对征税内容要求规定明确,则早已成为大家公认的税收原则。如我国西晋典农校尉傅玄提出了“有常”原则,即赋役的课征须有明确固定的制度。亚当.斯密则更将“确实”原则列为四项税收原则之一,认为征税日期、征税方法等征税内容应明确告诉纳税人,不得随意变更。确实原则作为税收重要原则一直为后人包括瓦格纳在内所接受。但要使征税内容“确实”,最有效的方式就是以法律形式加以规定。其实,不仅征税内容需要法定,更重要的是,征税程序也需要法定,即通过法律规定,来明确和规范整个税收分配行为。从税收实践看,税收与法律是密切相关的。税收分配的强制性、无偿性、固定性和规范性,都是以税收的法定为基础的。也就是说,税收法治原则,从根本上说,是由税收的性质决定的。因为,只有税收法定,以法律形式明确纳税义务,才能真正体现税收的“强制性”,实现税收的“无偿”征收,税收分配也才能做到规范、确定和具有可预测性。这对经济决策至关重要。因为,对经营者来说,税收是一种很重要的经营成本,税负的高低在很大程度上影响投资决策,因此,如果税收分配不规范、不确定,税收负担无法进行事前预测,那么,投资决策分析就难以正常进行。此外,法律的“公开、公正、公平”特性,也有助于税收的公平和有效率。税法的公开性和高透明度,无疑有利于提高税收的行政效率和正确引导资源流向,特别是在征纳关系中,相对于政府,纳税人客观上处于弱者地位,而政府本身又存在增收扩支的压力和冲动,因此,有必要通过法律规范来提高纳人的法律地位,确保纳税人的权利。因此,强调税收的“法治”原则很重要,很有意义。目前,我国法制建设还不够健全,在税收领域,无法可依、有法不依、违法不究的情况仍时有发生。市场经济是法治经济,我国要发展社会主义市场经济,就需要依法治国,更需要依法治税。因此,在我国建立和完善符合社会主义市场经济发展要求的税制过程中,提倡和强调税收的法治原则就显得更为重要和迫切。

 

 

 

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Produced By STCMS PublishDate:2017-11-28 16:53:02