关于推行税收全面质量管理的几点思考 

安徽省地税局课题组 

随着市场经济的深入发展和政府管理创新的不断推进，如何按照税收特点，引入先进管理理念，因地、因时寻求实现科学化、精细化管理的有效载体，对税收工作的方方面面实施高效完备的质量管理，进一步提高税收管理的质量和效率，是当前各级税务机关面临的重要任务之一。本文想就此作一些探讨。 
 一、税收管理进入新阶段——凸显质量管理的重要性和紧迫性  
现代社会，日益剧烈的变化，无所不在的竞争，促使质量管理成为一个组织生存和发展的关键。税务部门也不例外，改革的不断深化、经济转型的加快和社会转轨的加剧，使得税收工作面临的主客观环境发生了巨大改变，正在推动税收管理方式和模式发生深刻变化。做好新形势下的税收工作，充分发挥税收职能作用，促进经济和社会发展，迫切需要税务部门引入先进的管理理念，持续、全面地提升税收管理的质量和水平。 
——市场经济快速发展，要求税收管理科学高效。按照建立社会主义市场经济体制的目标，我国全面推进经济体制改革，在各个领域取得了重大突破：多种经济成分共同发展，国民经济的微观活力增强，多样化的所有制结构符合现阶段生产力发展的内在要求，日益显现出旺盛的生命力；市场经济体系基本形成，生产要素市场初具规模，市场基础设施逐步改善，物流中心、配送中心和电子商务等现代化的流通方式正在广泛兴起；按劳分配为主体、多种分配方式并存的格局不断发展，劳动、资本、技术和管理等生产要素参与分配的新机制正在形成，各种合法的劳动收入与非劳动收入得到国家保护和社会认可，各类市场主体创造财富的积极性得到鼓励。市场取向的改革不断深化，提高了国民经济市场化程度，也给税收征管带来了新的挑战：多种经济成分和多种分配方式并存格局使得负有依法向国家缴纳税款义务的各类课税主体日趋增多；经济利益多元化和经济关系复杂化，也使需要纳入税收管辖范围的各类课税对象变动加速；经济社会的信息化和经营方式多样化，使得税基呈现出明显的流动性，导致税收征管难度进一步加大。面对不断变化中的新情况，如果不能建立科学高效的税收管理，对各种纳税人和各类课税对象进行及时、有效地监控，不仅导致国家税款的大量流失，也不利于市场经济的健康发展。 
——企业管理不断创新，要求税收管理全面提升。在市场经济条件下，企业是经济活动的主体，国民经济的细胞和社会财富的创造者，政府应当为企业提供良好的公共服务，企业管理与政府管理之间应当保持着良好的互动关系。在经济全球化快速发展、市场竞争态势日益激烈、信息技术和知识经济的浪潮席卷全球的变革时期，现代企业的发展已经离不开管理的持续提升和创新。21世纪是质量提升世纪，也是管理创新的世纪。中国企业正在按照现代公司管理的要求，不断创新管理思想，不断拓展管理领域，不断丰富管理内涵，管理水平有了显著提高，管理已经成为企业生存和发展的灵魂。为了适应不断创新和进步的企业管理，也为了给企业管理创新提供一个先进的政府管理和服务的平台，如何转变职能、提高效能、创新管理，则成为各级政府管理部门面临的新课题。税务机关必须主动适应形势发展的要求，全面提升税收管理质量和水平，以更好地服务现代企业发展，更好地满足纳税人的需求。 
——民主法制进程加快，要求税收管理规范文明。从社会方面看，随着改革开放的深入和市场经济的发展，社会经济成份、组织形式、就业方式日益多样化，人们的职业、身份经常变动，不同群体、不同行业、不同地域间的差异和矛盾错综复杂。一方面，社会生活水平、文明程度大幅度提高，法治建设进一步推进，公民、法人、其他组织自主发展的能力和依法维权的意识明显增强，人民群众知情、参政、监督的愿望越来越强烈。另一方面，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，一些深层次问题没有完全解决，社会转型速度快，各种矛盾比较多，社会风险加大。贯彻落实科学发展观，推动社会文明和法治进步，构建和谐社会，要求努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府。税收是政府实施宏观调控的重要工具，税务部门是政府重要的行政执法部门，税收管理是否规范文明，关系到税收调控职能的发挥，关系到政府宏观调控目标的实现，关系到社会主义市场经济体制的完善。因此，税务部门必须转变观念，运用国际通行规则，引入先进管理理念，构建科学、规范的长效工作机制，提高税收执法和行政管理能力，提高税收管理质量，为国民经济和社会发展提供规范文明的税收服务。 
——税收事业改革发展，要求税收管理不断创新。自1994年分税制改革以来，安徽地税系统与全国税务系统一样，大力推进依法治税，深化税收改革，加强队伍建设，强化税收征管，各项税收工作取得长足的进步。在税收质量管理方面，也进行了积极探索，从单纯注重组织收入，到强化征管质量管理，再到注重夯实各项基础，税收质量管理从无到有、从单一到综合、从税收业务到行政管理，范围不断扩大，机制不断完善，各项税收管理质量有了明显提高。但还不同程度地存在一些问题，主要表现在：在管理的理念上注重监督而不注重服务，在管理的内容上注重结果而不注重过程，在管理的方式和手段上，也比较粗放而不精细。所有这些，需要我们加快推进自身建设和管理创新。推行税收全面质量管理，是税收工作适应市场经济发展要求的重要体现，有利于推动税收管理从传统方式到现代管理模式、从分散到系统、从模糊到透明、从经验到规范的转变，从而全面实现税收管理的科学化、精细化。 
    二、国际质量管理模式比较——理念融入实践重于认证 
选择符合当代国际质量管理内在要求和发展趋势的税收质量管理模式，必须对质量管理理论和实践作简略考察。纵观当今质量管理的理论和实践，各种派别和分支之多，令人目不暇接。但分别从企业质量管理和政府质量管理来看，前者无论是理论还是实践，都比较成熟和成功，相对而言，后者目前则更多地体现在广泛的实践探索之中。 
（一）企业质量管理理论比较成熟，实践也非常成功。今天，全面质量管理逐渐成为不少组织开展质量管理的主要选择。全面质量管理最初是企业为了能够在最经济的水平上把企业内各部门的研制质量、维持质量和提高质量的活动构成为一体的一种有效体系。六十年代西方盛行“行为科学论”管理理论，它主张改善人际关系，调动人的积极性，突出“重视人的因素”，注意人在管理中的作用。行为科学理论的深入研究，促使全面质量管理理论逐步形成与发展。1961年，美国通用电气公司菲根保姆发表了一本著作《全面质量管理》。随后，世界上不少国家对全面质量管理进行了全面深入的研究，使它的思想、方法、理论在实践中不断得到应用和发展。到1970年，质量管理已经逐步渗透到了日本各类企业，他们从中学习到了这种全新的质量管理的思想和方法，将质量管理当作一门科学来对待，并广泛采用统计技术和计算机技术进行推广和应用。 
成熟的企业质量管理理论适应了企业质量管理的客观需要，指导着现代企业不断把质量管理活动推向深入。当今社会，面对激烈的国家竞争和市场竞争，开展ISO9000质量管理体系是企业强化管理的重要内容，取得ISO9000质量管理体系认证已经越来越成为企业必备的基本资质要求，也是企业产品走向市场的通行证。否则，企业就难以适应竞争日益加剧的市场环境，在市场竞争中就会处于劣势甚至被淘汰出局。 
（二）行政机关推行质量管理，是政府管理创新的重要途经，已经在世界各地广泛兴起。相对企业质量管理而言，行政机关推行质量管理在理论层面上还处在百家争鸣阶段，没有形成公认一致的观点和成熟的理论体系；更多的表现为各级政府机关丰富多彩的质量管理实践活动。 
自上个世纪90年代中期以来，英国、美国等西方发达国家和马来西亚、新加坡等一些中等发达国家开展以政府职能改革为核心内容的新公共管理运动，通过在政府管理中实施企业化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，在世界上普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮。新公共管理主要就是把一些科学的企业管理方法，如：全面质量管理、目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客反馈等则可以为公共管理所借鉴。 
我国沿海发达地区学习借鉴西方发达国家的公共管理经验，将引入ISO9000质量管理体系作为改善政府服务质量的重要措施，并取得实效。深圳、浙江、江苏等一些地方的政府部门自上世纪90年代末开始引入ISO9000质量管理体系，浙江绍兴市政府办公室导入ISO9000质量管理体系荣获第三届（2005-2006年度）“中国地方政府创新奖”。 
这些发达地区通过将企业管理的基本理念引入政府公共管理之中，提高了政府管理人员的责任感和公共服务的效率，已经在相当程度上满足了更多的公共服务需求，也增强了这些地区的综合竞争能力，促进了当地经济与社会的快速发展。 
（三）税务部门引入质量管理模式的比较分析。作为各级政府的重要组成部分，税务机关既是经济职能部门，又是执法机关，税收工作的专业性、政策性较强。因此，在税务部门引入ISO9000质量管理理念，推行税收全面质量管理理念，需要结合实际作系统的、全面的研究，选择合适的质量管理模式，解决彼此的对接问题。 
近年来，我国税务系统不少税务机关围绕引入ISO9000质量管理理念作了积极的探索，取得了明显的成效。据不完全统计，截至2005年，全国已有200多个税务机关，通过不同的形式和方法，推行了税收全面质量管理工作。概括起来，主要有两种不同的管理模式。一是采取通过ISO9000质量管理体系的认证模式。借助于专业的质量管理中介机构和咨询公司，按照ISO9000质量管理体系要求，编写税收质量管理手册、税收质量管理程序文件、税收质量管理作业指导书。税务机关据此开展税收质量管理工作，并接受这些专业的质量管理中介机构和咨询公司的审核检查。通过审核检查的，取得他们颁发的质量管理认证。在认证过程中，税务机关必须支付中介机构和咨询公司一定的劳务费用。二是通过引入ISO9000质量管理理念的运行模式。一些税务机关不走ISO9000质量管理体系认证道路，而是通过引入ISO9000质量管理理念，运用“岗责明晰”、“目标引领”、“过程控制”、“持续改进”等质量管理方法，编写一套适合税收工作实际的分级质量管理执行文件，引导各级税务机关开展税收全面质量管理工作。从而建立起“管理有目标、过程可监控、执行有记录、绩效可评测”的良性循环管理机制，促使税务机关和广大税务干部不断追求完美、不断追求卓越。 
对于税务机关而言，进行ISO9000质量管理体系认证，将适合企业生产的一套管理标准直接搬到税收工作中，容易产生业务覆盖面不宽，过程控制不严，质量目标不适度等问题，特别是ISO9000质量管理体系的基本范畴解释不准问题，直接影响到税务机关进行ISO9000质量管理体系认证的效果和权威性。如：在ISO9000质量管理体系中，产品强调更多的是物质的、有形产品，顾客主要是产品的购买者、使用者，而税务机关的产品和顾客显然与它不一样，其内涵和外延都有待商榷。诸如此类问题，使税务机关进行ISO9000质量管理体系认证难以实现最终目标。另外，取得认证证书对税务机关来说意义不大，还需要支付不少费用，实际工作效果难以显现。 
税务机关通过引入ISO9000质量管理理念的运行模式关键是要结合税收工作特点和实际，引入质量管理的核心理念和管理方法，吸收科学内核，探索建立相对规范的、符合税收工作特点的质量管理体系。引入ISO9000质量管理理念的运行模式不必照搬照抄ISO9000质量管理体系，盲目教条地开展质量管理工作；也不是自行其是，完全抛开ISO9000质量管理核心内容另搞一套，与ISO9000质量管理风马牛不相及；或者仅仅抓住ISO9000质量管理体系外在形式，就贴上引入ISO9000质量管理理念运行模式的标签。税务机关通过引入ISO9000质量管理理念的运行模式，要把现行的征管业务、执法责任制、税收信息化、绩效考核等融入到一个科学的管理体系之中，进行优化整合，形成科学、规范的长效工作机制，提高税收执法和行政管理能力。 
总之，比较以上两种不同模式，综合考虑多种因素，我们认为，税务机关开展税收全面质量管理工作，采用引入ISO9000质量管理理念的运行模式要优于采取通过ISO9000质量管理体系的认证模式。 
　　三、以新的视野推行税收全面质量管理——突出把握核心理念和若干要素 
税务机关引入ISO9000质量管理理念，推行税收全面质量管理是一项全新的工作，需要我们以税收行政管理现代化的大视野，深入地学习和研究ISO9000质量管理体系，结合税务部门的实际和工作特点，用ISO9000质量管理的先进理念和关键要素来构建税收全面质量管理体系。 
ISO9000质量管理体系是世界各国质量管理理论及实践经验的精华总结，它是先进理念和科学方法，集中体现为质量管理八大原则，即：以顾客为关注焦点、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策方法、与供方互利的关系等等。用通俗地解释ISO9000质量管理理念就是“写我所思、做我所写、记我所做、查我所记、改我所错”，通过自我设计、自我监测、自我改进、自我完善，达到不断提升、追求卓越的质量管理目标；ISO9000质量管理过程也是一个目标引领、过程控制、持续改进的管理过程。构建税收全面质量管理体系，关键引入ISO9000质量管理的核心理念。 
理念之一：质量管理要有科学合理的目标。管理学认为，不是有了工作才有目标，而是有了目标才能确定每项工作，因此，“组织的使命和任务必须转化为目标”。质量管理目标代表着一定时期或一定阶段组织质量管理工作的共同期望和价值追求，为组织和全体成员指明了努力方向；凝聚组织全体成员质量管理工作的合力；调动全体成员的工作积极性，激励成员最大程度地发挥自身的潜能；促使组织分工科学合理、沟通畅达、决策及时，密切组织的协调配合。 
理念之二：质量管理既重视理想结果更强调过程控制。重视目标就要重视过程，过程规范运行，使主体的工作活动依循既定的目标前进，利用过程进行控制，其结果必然会实现预期的结果或目标。为达到某种或某些目标而展开的工作过程，是一个动态过程，需要根据各个阶段的发展情况进行相应的控制。质量过程控制也同样是动态的，也要在工作过程中边检查边改进边纠错，不断修正，通过规范的运作过程，全面实现质量管理目标。 
理念之三：质量管理是一个动态提升的长期过程。一个组织，只有不断地进行持续改进、自我提升，才能保持旺盛的生命力，才能向更高的层次不断迈进。ISO9000质量管理体系强调质量管理是一个长期的推进过程，靠一次短暂的突击和一个中心运动不可能达到目的，必须为之付出坚持不懈地努力。质量管理是循环式的、没有终点的工作，围绕质量管理的重点问题，通过持续不断、渐进式的质量改进，使质量管理水平渐进地、螺旋式地上升，促进组织活动高质量地运转。 
从影响质量管理的因素来看，有内部因素也有外部因素，有经济因素也有技术因素，有人的因素也有物的因素，有管理的因素也有操作的因素等等。从不同的角度可以对这些因素进行多种不同的分类，综合分析，构建税收全面质量管理体系的关键因素有三个： 
——人的因素。人是质量管理工作的实施主体。在质量管理过程中，过去十分强调外界的监督约束，要求主体注重树立规则意识；现在更强调主体的自觉性、创新性，要求主体经常进行自主管理、自我监控、自我改进、自我完善。领导者和被领导者都是主体，共同配合互动完成质量管理工作。领导者重视是关键。领导者确立组织质量管理宗旨和方向，创造良好的环境、规定职责权限、配备资源、提供培训等。被领导者积极参与是基础。税务系统的广大税干，特别是基层税干总是大多数，是税务管理活动的主体，只有他们牢固树立全面质量管理理念并落实到日常工作之中，切实把质量管理变成自觉行动，全员参与，自觉主动地参与和改进管理，才能不断提高系统的整体质量管理水平。 
——制度因素。“没有规矩不成方圆”， 质量管理也不例外。税收质量管理是一种行政执法管理活动，它必须依据税收法律、法规和规范性文件组织开展，否则不能形成完整的体系，难以做到管理的规范化、标准化。经过多年的探索实践，税务系统已经建立了一套以实体法和程序法为基准的较为详细的税收管理制度，但是这些制度与质量管理直接联系的不多，缺乏统一规划和指导，侧重点各异，不少制度很大程度上偏重对最终结果的评判，对过程不够重视，不能完全适应质量管理工作需要。因此，需要对税务系统质量管理方面制度体系进行优化整合。 
——技术因素。质量管理是管理工作的一部分，内容相对专业，或者说质量管理是一种管理技术，管理技术的创新需要精心选择主攻方向与技术路线。过去，统计质量管理需要借助一些复杂的数学公式，才能充分发挥质量管理的效能。今天，引入ISO9000质量管理理念，推行税收全面质量管理也要运用现代技术和手段，解决传统质量管理的问题。在推行全面质量管理中，要以信息技术为支撑，以计算机自动考核为主，进行过程控制，不断提升精准和规范管理水平，提高工作效率。利用综合软件将岗责体系、能级管理、绩效考核、工作标准、岗位规范进行有机整合，做到工作流程精简、业务标准精细、绩效考核精确，建立一个依托信息化的税收质量管理体系。 
  四、推行税收全面质量管理的构想——从寻找切入点开始起步 
税务机关要根据ISO9000质量管理的基本原则和要求，引入ISO9000质量管理的基本理念，并结合税收工作实际，把ISO9000质量管理体系的通用标准转化为税务系统质量管理的科学规范，明确开展税收全面质量管理的工作思路和主要内容，探索建立具有税务系统特色的全面质量管理体系。 
（一）借鉴和总结现行质量管理成果。建立和运行税收管理质量体系，绝不是无视国外行政管理和实践和我国多年来税收管理的经验，推倒重来，另起炉灶，也不是将国内外原来的管理办法和规章制度，进行分类归总，汇编成册，给出一堆没有操作价值的所谓具体质量管理指标，找一个认证部门简单地进行审核认证。侧重点应放在借鉴国内外有关质量管理的成功做法，总结税收管理历史经验，认真进行研究，从价值、理念、制度和技术等多个层面，进行系统反思和分析，提出进一步发展完善的工作思路。推行税收全面质量管理，要从税收工作的实际情况出发，选择合适质量管理切入点，循序渐进，分步实施。 
（二）创新质量管理工作基本思路。按照国家税务总局“执法规范、征收率高、成本降低、社会满意”新时期税收工作四项标准，各地都应当进一步细化分解，从税收执法、征收管理、科学决策、税收信息化、纳税服务、税收环境等不同角度确定税务机关“十一五”时期甚至更长一段时期的的质量管理总目标，明确今后质量管理的方向。税务机关引入ISO9000质量管理理念，开展税收质量管理工作，应当按照ISO9000质量管理的要求，引入ISO9000质量管理的基本理念和最本质的要求，借鉴ISO9000质量管理标准的原理和方法，结合地税实际，稳步推进管理创新。安徽省地税局提出“十一五”时期创建五型机关（学习型、法治型、创新型、效能型、服务型），引入ISO9000质量管理理念，推行税收全面质量管理是“十一五”时期的重要抓手和系统工程，总体思路是：以计算机网络为依托，以管理为主线，省局统管，市局组织，以县局为单位，以基层分局为重点，着力构建和完善标准化、规范化、程序化的税收质量管理体系。目前，已在全省实施，上下形成共识，全员参与，全面覆盖，全系统形成一个有利于管理创新的浓厚氛围。 
（三）搭建税收全面质量管理新平台。按照上述工作思路，税务机关要集中系统内的业务骨干组织编写自己的质量管理体系，构建具有本地特色的、统一的质量管理制度平台。税收全面质量管理平台要以一个省为单位，分层次地建立质量管理操作规范，即“一个大纲、四个范本”，分别是省局质量管理大纲、市局质量管理任务指南、县局质量管理操作手册、基层分局质量管理作业指导书和税务人员质量管理工作日志。税收全面质量管理平台的核心内容就是：按照“岗责明晰”的要求，在现有岗责分工的基础上，明确界定清楚不同的岗位和职责；按照“目标引领”的要求，设计涵盖法制、管理、征收、检查、服务、行政和内务等质量管理的指标体系和标准；按照“过程控制”的要求，以业务规程为基础，细化工作程序和办法；按照“持续改进”的要求，开展监测检查，并且持续地改进和预防，建立“管理有目标，过程过监控，执行有记录，绩效可测评”的长效管理机制，不断提升税收工作质量。 
（四）确定引领性税收质量管理标准。开展税收全面质量管理，首先需要明确质量管理标准体系。建立税收管理质量标准体系，应力求简单，不仅标准体系要简单，而且考核评估方法要简单。任何高质量的管理都是从简单启程，简单是管理之母，是管理的根基。指标并不是愈多愈繁愈全愈好。管理的实践证明，要跟踪考核过多的指标是极为困难的，国内外成功管理的重要原因是力主简单行事，以简单的语言分析复杂的事物。设计税收管理指标应便于管理，与参与管理者的职责、权力相适应，分层次分类别设计指标。从纵向说，一个省从省局到基层单位有省局、市局、县局、分局4个层次。从横向说，一个税务机关有综合、税政、征收、管理、稽查、后勤等各个部门。应根据管理职能和管辖范围，结合各个层次各个部门的实际，分别制定具体标准。 
（五）建立环环相扣的质量管理长效机制。税收质量管理工作由流程、事项、环节和要点构成。其中，流程分事项，事项分环节，环节分要点。从安徽地税全面质量管理体系看，分成9大类控制过程、87个工作事项、146个工作环节和248个控制要点。推进税收全面质量管理就是把这些过程、事项、环节和要点按照PDCA（P，Plan，过程策划；D，Do，过程实施；C，Check，过程监测；A，Action，过程改进）循环过程要求，建立环环相扣的质量管理长效工作机制。在推进税收全面质量管理过程中，特别是在过程实施当中，要着重从这六个方面建立机制：一是目标领岗责，就是对目标进行分类，将目标分总体性目标和个别目标、直接性目标和间接性的目标等，并把目标与单位和具体个人的岗责联系起来。二是岗责联过程，就是根据实际设置的基本岗位，将岗责和责任人落实到具体控制过程、事项和环节中去，与控制过程、工作事项、工作环节一一对应起来。三是过程联环节。税收质量管理涉及大量的过程和具体工作环节，过程中的工作环节既是过程控制监测的重点，也是过程控制实施的重点。通过过程将不同的工作环节彼此紧密联系起来。四是环节抓要点。税收质量管理的控制要点都是重要的环节点，体现税干履行职责的主要要素。尽管这些要点可能有不全面的地方，但按这些要点来落实，管理的控制率就可能达到95%以上。五是要点重实施。过程是动态的，要点也是动态的，在过程实施中抓住要点可以达到事半功倍的效果。过程实施通过日志记载和计算机控制来实现，可以提高过程实施的效率和水平。六是实施有监测。税收全面质量管理过程要有监测，过程实施和实施结果监测非常重要。通过监测促进过程实施的质量和水平不断提高。 

 （六）采取配套协调措施扎实推进。推行税收全面质量管理，涉及税收工作方方面面，应统筹协调，突出重点，逐步推进。当前税收全面质量管理的重点是直接面向纳税人的税收执法部门，工作效率难以量化的行政管理和综合部门，可先制订定性指标，待执法部门效率量化指标取得经验后，再制订细化、量化指标。在质量管理过程中，要加强组织领导，切实发挥“领导作用”，保证工作顺利开展；要加强对ISO9000等质量管理知识的宣传培训，深化对ISO9000质量管理理念的理解，提高广大税干的质量管理意识，努力做到人人都能够了解ISO9000质量管理相关知识；要制定开展税收全面质量管理工作方案，明确长期工作规划，按照先进行试点、后全面推广原则扎实推进各项具体工作。 
课题组长：许国云 
课题成员：傅二林 胡戚林 汪愉